Derecho disciplinario: una nueva mirada a las garantías

El derecho disciplinario del empleo público en la encrucijada: del ius puniendi a las garantías

El presente texto fue elaborado en base el artículo "El derecho disciplinario del empleo público en la encrucijada: del ius puniendi a las garantías", del profesor Federico A. Castillo Blanco, de la Universidad de Granada, publicado en la Revista de Administración Pública, N.º 228 (2025). El propósito de esta síntesis es exponer las principales ideas desarrolladas por el autor e incentivar la lectura del trabajo original, que constituye una de las contribuciones más relevantes publicadas recientemente en materia de derecho disciplinario.

Una disciplina que necesita ser repensada

El profesor Federico Castillo Blanco parte de una constatación que puede parecer provocadora, pero que desarrolla con sólidos argumentos a lo largo de su trabajo: el derecho disciplinario aplicable a los empleados públicos atraviesa una etapa de estancamiento doctrinal y presenta importantes problemas de funcionamiento práctico.

Según explica el autor, durante las últimas décadas la doctrina y la jurisprudencia han concentrado buena parte de sus esfuerzos en discutir si el derecho disciplinario constituye una manifestación del ius puniendi del Estado y, por consiguiente, en determinar hasta qué punto resultan aplicables los principios propios del derecho penal y del derecho administrativo sancionador.

Sin embargo, Castillo Blanco sostiene que este debate, aunque históricamente relevante, ha producido escasos resultados prácticos. A su juicio, la experiencia demuestra que el modelo actualmente vigente genera incertidumbre, dificulta la aplicación de la potestad disciplinaria y termina afectando tanto la eficacia de la Administración como la protección de los derechos de los funcionarios públicos.

El problema del modelo tradicional

Uno de los aspectos centrales del artículo consiste en revisar la evolución histórica del derecho disciplinario español desde la Constitución de 1978.

El autor recuerda que, tras la transición democrática, la doctrina procuró aproximar el régimen disciplinario al derecho penal con el propósito de fortalecer las garantías de los funcionarios frente al poder sancionador de la Administración. Ese proceso permitió incorporar principios esenciales como la legalidad, la tipicidad, la culpabilidad, la proporcionalidad y el debido proceso.

No obstante, sostiene que con el paso del tiempo esta construcción comenzó a mostrar importantes dificultades.

En la práctica, los tribunales han afirmado reiteradamente que dichos principios son aplicables al derecho disciplinario, pero al mismo tiempo han señalado que deben ser objeto de "modulaciones" o "matizaciones" debido a la naturaleza especial de la relación funcionaria. El resultado ha sido un sistema que, según el autor, presenta importantes problemas de coherencia, pues nunca queda completamente claro cuándo un principio debe aplicarse íntegramente y cuándo procede flexibilizarlo.

Para Castillo Blanco, esta incertidumbre termina perjudicando a todos los intervinientes del procedimiento disciplinario: a la Administración, porque dificulta el ejercicio de la potestad disciplinaria; a los instructores, porque aumenta la complejidad jurídica de los expedientes; y a los propios funcionarios, porque reduce la previsibilidad del sistema.

¿Forma realmente parte del ius puniendi?

Quizá la propuesta más interesante del artículo consiste precisamente en cuestionar el punto de partida que ha dominado la doctrina durante décadas.

El autor plantea que ha llegado el momento de preguntarse si el derecho disciplinario debe seguir siendo entendido como una manifestación del ius puniendi estatal o si, por el contrario, corresponde considerarlo como una institución propia del derecho de la organización administrativa y del empleo público.

Desde esta perspectiva, la finalidad principal del régimen disciplinario no sería proteger el orden público general -como ocurre con el derecho penal o con buena parte del derecho administrativo sancionador- sino asegurar el correcto funcionamiento de la Administración Pública, preservar la disciplina interna, garantizar la integridad del servicio público y hacer efectivos los deberes propios de la función pública.

En otras palabras, la potestad disciplinaria tendría un fundamento distinto del derecho penal, lo que justificaría también una construcción dogmática diferente.

Del debate sobre los principios al debate sobre las garantías

A partir de esa premisa, Castillo Blanco propone desplazar el centro de la discusión.

En lugar de seguir preguntándose si los principios del derecho penal resultan plenamente aplicables al procedimiento disciplinario, considera más útil identificar cuáles son las garantías que necesariamente deben reconocerse a toda persona sometida a un procedimiento sancionador dentro de la Administración.

Este cambio de enfoque no implica reducir los derechos de defensa de los funcionarios.

Muy por el contrario, el autor sostiene que un sistema construido directamente sobre garantías procesales claras podría ofrecer una protección incluso superior a la existente actualmente, eliminando muchas de las incertidumbres derivadas de la aplicación parcial o fragmentaria de principios elaborados originalmente para el derecho penal.

En este contexto adquiere especial relevancia el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, especialmente en relación con aquellas sanciones disciplinarias que, por su gravedad o por su naturaleza, puedan aproximarse materialmente a una sanción penal.

No todas las infracciones disciplinarias son iguales

Otro aspecto especialmente interesante del trabajo consiste en destacar que no todas las infracciones disciplinarias presentan la misma naturaleza.

El autor propone distinguir entre las infracciones disciplinarias comunes y aquellas que, por la gravedad de la sanción o por coincidir materialmente con conductas delictivas, deben ser consideradas de naturaleza penal a efectos del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Respecto de estas últimas, sostiene que los funcionarios deberían contar con un régimen de garantías procesales más intenso, semejante al existente en el proceso penal, mientras que las restantes podrían tramitarse mediante procedimientos más simples, aunque siempre respetando las garantías esenciales del debido procesoEsta distinción permitiría construir un sistema más racional y proporcionado, evitando tratar de igual forma situaciones profundamente distintas.

Asimismo, permitiría concentrar los mayores niveles de protección allí donde realmente resultan necesarios, sin convertir todos los procedimientos disciplinarios en procesos excesivamente complejos.

Las reformas que propone el autor

El profesor Castillo Blanco no se limita a formular una crítica doctrinal, sino que desarrolla diversas propuestas destinadas a modernizar el derecho disciplinario.

Entre ellas destacan:

En opinión del autor, estas reformas permitirían construir un régimen disciplinario más eficiente, jurídicamente más coherente y capaz de responder adecuadamente a las necesidades actuales de las organizaciones públicas.

Conclusiones

En las conclusiones del trabajo, Castillo Blanco sostiene que el derecho disciplinario necesita abandonar un debate doctrinal que considera prácticamente agotado.

La cuestión principal ya no debería consistir en determinar si determinadas instituciones provienen o no del ius puniendi, sino en construir un sistema de garantías adecuado a la verdadera naturaleza de la potestad disciplinaria y compatible con los estándares contemporáneos del Estado de Derecho.

Desde esa perspectiva, el autor propone un modelo en que las garantías procesales ocupen un lugar central, pero adaptadas a las características propias del empleo público y distinguiendo cuidadosamente aquellas infracciones que, por su gravedad o contenido, exigen un tratamiento equivalente al derecho penal de aquellas que responden exclusivamente a la organización y disciplina internas de la Administración.

Se trata, en definitiva, de un trabajo de gran interés para quienes estudian o ejercen el derecho disciplinario. Más allá de compartir o no todas sus conclusiones, el artículo invita a revisar críticamente categorías jurídicas que durante décadas se han considerado prácticamente incuestionables y abre un debate que probablemente seguirá desarrollándose tanto en la doctrina como en la jurisprudencia en los próximos años.

Por qué nos importa en Chile

Aunque el profesor Castillo Blanco desarrolla su análisis a partir del ordenamiento jurídico español, varias de sus reflexiones resultan especialmente interesantes para el derecho disciplinario chileno.

Una de ellas consiste en preguntarse si todas las infracciones disciplinarias deben recibir exactamente el mismo tratamiento procesal o si, por el contrario, existen determinadas imputaciones cuya gravedad justifica un nivel superior de garantías para el funcionario investigado.

Esta cuestión adquiere especial relevancia cuando el procedimiento disciplinario persigue establecer una eventual infracción al deber de probidad administrativa. En estos casos, las consecuencias para el funcionario suelen ser especialmente severas. No solo puede enfrentarse a la aplicación de la medida disciplinaria de destitución, sino también a un importante deterioro de su reputación profesional y, en ocasiones, a investigaciones de carácter penal derivadas de los mismos hechos.

Desde esta perspectiva, la tesis desarrollada por Castillo Blanco invita a reflexionar acerca de si los procedimientos disciplinarios por infracciones especialmente graves (como aquellos fundados en una presunta vulneración del principio de probidad administrativa) debieran observar estándares procesales más exigentes que los aplicables a infracciones de menor entidad.

No se trata necesariamente de trasladar al sumario administrativo todas las reglas del proceso penal. Sin embargo, sí parece razonable preguntarse si, frente a imputaciones de máxima gravedad, el derecho de defensa, la motivación de la resolución, la valoración de la prueba y el respeto del principio de contradicción debieran examinarse con un estándar particularmente riguroso.

El trabajo del profesor Castillo Blanco no responde directamente esta pregunta respecto del derecho chileno, pero sí ofrece una perspectiva doctrinal que puede enriquecer el debate sobre las garantías que deben observarse en aquellos procedimientos disciplinarios capaces de producir las consecuencias más gravosas para la carrera funcionaria, como son, precisamente, los cargos sobre faltas a la probidad administrativa.