Guía del procedimiento de sumario administrativo (Resolución 510)

La potestad disciplinaria constituye una de las principales herramientas con que cuenta la Administración para investigar hechos que puedan comprometer la responsabilidad administrativa de sus funcionarios. Sin embargo, esa potestad no puede ejercerse arbitrariamente. La determinación de una eventual responsabilidad debe realizarse mediante un procedimiento previamente regulado, que asegure tanto el esclarecimiento de los hechos como el respeto de las garantías del funcionario investigado.

En el caso de los sumarios administrativos instruidos por la Contraloría General de la República, el procedimiento general se encuentra regulado por la Resolución N.º 510, de 2013, que aprueba el Reglamento de Sumarios instruidos por dicho órgano de control. Este reglamento establece las distintas etapas del procedimiento, las facultades del fiscal instructor y los principales derechos de quienes intervienen en la investigación.

El presente artículo tiene por objeto ofrecer una guía práctica del procedimiento general regulado en ese reglamento, siguiendo el orden cronológico en que se desarrolla el sumario administrativo.

El inicio del sumario administrativo

El procedimiento comienza mediante una resolución dictada por el Contralor General de la República, o por quien éste designe, ordenando la instrucción del sumario administrativo. Esa resolución debe individualizar al fiscal instructor y señalar los hechos que motivan la investigación, delimitando desde el inicio el objeto del procedimiento (art. 3).

Desde ese momento el fiscal asume la dirección de la investigación y pasa a ser el responsable de reunir los antecedentes necesarios para determinar si existieron infracciones administrativas y quiénes participaron en ellas.

Como regla general, el procedimiento tiene carácter secreto durante su tramitación. Sin embargo, esa reserva cesa respecto del funcionario una vez que se le notifican los cargos, momento desde el cual él y su abogado pueden acceder al expediente. El sumario pasa a ser público una vez que la resolución definitiva es puesta en conocimiento de la autoridad correspondiente (art. 5).

El reglamento también establece un plazo para la investigación. La etapa indagatoria no puede exceder de veinte días hábiles, prorrogables por una sola vez y hasta por diez días adicionales cuando existan razones que lo justifiquen (art. 6).

Observación práctica

Los principios que orientan la investigación

Uno de los aspectos más relevantes de la Resolución N.º 510 es que no regula únicamente las actuaciones del procedimiento, sino también los principios que deben orientar la actuación del fiscal instructor.

El artículo 10 dispone expresamente que el fiscal debe actuar con estricta sujeción al debido proceso, velando por la discreción, rapidez e imparcialidad de la investigación. Asimismo, todas sus resoluciones deben ser fundadas.

Especial importancia tiene el deber de objetividad que impone el reglamento. El fiscal no sólo debe investigar los antecedentes que permitan establecer o agravar la responsabilidad administrativa del funcionario, sino también aquellos que puedan eximirlo de responsabilidad, atenuarla o extinguirla. Para ello cuenta con amplias facultades de investigación y puede requerir la colaboración de los funcionarios cuando resulte necesaria para el esclarecimiento de los hechos (art. 10).

Este principio constituye uno de los pilares del procedimiento disciplinario regulado por la Contraloría General de la República.

La etapa indagatoria

El propio reglamento divide el procedimiento en tres etapas: indagatoria, acusatoria y resolutiva (art. 14). La primera de ellas tiene por finalidad establecer los hechos investigados y determinar la eventual participación de los funcionarios involucrados.

Durante esta fase el fiscal instructor dispone de amplias facultades para practicar todas las diligencias necesarias. Puede tomar declaraciones a los presuntos implicados, a los afectados y a los testigos; solicitar informes periciales; realizar inspecciones personales; practicar careos; incorporar documentos y, en general, desarrollar todas aquellas actuaciones que permitan esclarecer los hechos materia del sumario (art. 15).

Las declaraciones se practican preferentemente por medios electrónicos y deben registrarse en el expediente electrónico del procedimiento. Los funcionarios citados deben fijar una casilla de correo electrónico para recibir las notificaciones del sumario, las que deben contener íntegramente la resolución que se comunica (arts. 16 y 17).

Cuando existan antecedentes que permitan presumir la participación de un funcionario en los hechos investigados, éste puede ejercer el derecho de recusar al fiscal instructor o al actuario si concurre alguna causal legal de falta de imparcialidad. El reglamento contempla, entre otras, el interés en los hechos investigados, la amistad íntima o enemistad manifiesta y determinados vínculos de parentesco (arts. 18 a 20).

Asimismo, durante la investigación el fiscal puede disponer la suspensión preventiva del funcionario involucrado cuando ello resulte necesario para el éxito del procedimiento, debiendo informar inmediatamente a la autoridad que ordenó el sumario y a la jefatura del servicio respectivo (art. 11).

Una vez agotadas las diligencias necesarias, el fiscal debe declarar cerrada la etapa indagatoria mediante resolución (art. 21). Si de la investigación no aparecen antecedentes suficientes para formular cargos o concurre alguna causal de extinción de la responsabilidad administrativa, podrá proponer el sobreseimiento del funcionario (art. 22).

Observación práctica

La etapa acusatoria: formulación de cargos

Si el fiscal concluye que existen antecedentes suficientes para atribuir responsabilidad administrativa a uno o más funcionarios, debe formular cargos dentro del plazo de cinco días contado desde el cierre de la etapa indagatoria (art. 25).

Los cargos constituyen el acto procesal más importante del procedimiento, ya que delimitan los hechos respecto de los cuales deberá defenderse el funcionario investigado.

Por esa razón, el reglamento exige que sean precisos, determinados, circunstanciados y concretos. Además, deben fundarse exclusivamente en antecedentes que consten en el expediente e indicar tanto la intervención atribuida al funcionario como las disposiciones legales o reglamentarias que se estiman vulneradas (art. 26).

A partir de la notificación de los cargos, el inculpado dispone de un plazo de cinco días para formular sus descargos, plazo que puede ser prorrogado por otros cinco días por decisión del fiscal instructor (art. 27).

En su escrito de descargos puede acompañar documentos, aportar antecedentes y solicitar diligencias probatorias específicas que estime necesarias para sustentar su defensa (art. 28).

La etapa probatoria

Una vez presentados los descargos, el fiscal instructor debe pronunciarse sobre las diligencias probatorias solicitadas por el inculpado. El reglamento dispone que el fiscal recibirá las pruebas ofrecidas y ordenará la práctica de aquellas diligencias que estime pertinentes para el esclarecimiento de los hechos. Para ello podrá fijar un período probatorio de hasta diez días hábiles, prorrogable por otros cinco días cuando existan diligencias oportunamente decretadas que no hayan podido practicarse por causa de fuerza mayor (art. 29).

El fiscal también puede rechazar aquellas diligencias que considere inconducentes para esclarecer los hechos o determinar la responsabilidad administrativa. En ese caso, el reglamento reconoce al inculpado el derecho a reclamar de dicha decisión ante la jefatura correspondiente de la Contraloría General de la República dentro del plazo de dos días (art. 29).

Durante toda la tramitación del procedimiento, cualquiera sea la etapa en que éste se encuentre, los funcionarios tienen el deber de proporcionar al fiscal los antecedentes, informes y documentos que éste solicite, así como comparecer a prestar declaración cuando sean citados. El incumplimiento de estas obligaciones puede generar responsabilidad administrativa (art. 30).

Antes de emitir la Vista Fiscal, el reglamento autoriza al fiscal instructor para decretar medidas para mejor resolver cuando estime que aún existen diligencias necesarias para un adecuado esclarecimiento de los hechos. Estas actuaciones deben practicarse dentro del plazo fijado por el reglamento (art. 31).

Observación práctica

La Vista Fiscal

Concluida la etapa probatoria —o vencidos los plazos para formular descargos cuando no se hayan solicitado diligencias adicionales— el fiscal instructor debe emitir la Vista Fiscal dentro del plazo de diez días, dando término a la etapa acusatoria (art. 32).

La Vista Fiscal constituye el documento central del procedimiento disciplinario. En ella el fiscal expone el resultado de la investigación y formula una propuesta respecto de la eventual responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados.

El reglamento establece que este documento debe contener tres partes claramente diferenciadas. En primer lugar, una exposición de los hechos investigados, del marco normativo aplicable y de la participación atribuida a los inculpados. En segundo término, un análisis de los cargos, los descargos, la prueba rendida y las circunstancias que modifican la responsabilidad administrativa. Finalmente, debe contener las conclusiones del fiscal respecto de la existencia o inexistencia de responsabilidad administrativa y, cuando corresponda, la eventual concurrencia de responsabilidades civiles o penales (art. 33).

La Vista Fiscal no pone término al procedimiento. Su función consiste en proporcionar a la autoridad competente un análisis completo de la investigación y una propuesta fundada acerca de la decisión que corresponde adoptar.

La etapa resolutiva

Una vez emitida la Vista Fiscal, ésta es elevada a la jefatura correspondiente de la unidad encargada de los procedimientos disciplinarios, la que puede aprobarla o disponer fundadamente la reapertura del sumario cuando estime que la investigación aún no se encuentra suficientemente agotada (art. 34).

Si la investigación es considerada suficiente, la Vista Fiscal continúa su tramitación hasta la dictación de la resolución que aprueba el sumario administrativo.

Esta resolución determina si existe o no responsabilidad administrativa y propone a la autoridad competente la aplicación de la medida disciplinaria correspondiente, la absolución del funcionario o el sobreseimiento del procedimiento. Asimismo, debe pronunciarse acerca de la eventual existencia de responsabilidad civil o de antecedentes que justifiquen poner los hechos en conocimiento del Ministerio Público u otro órgano competente cuando aparezcan indicios de un eventual ilícito penal (art. 36).

El reglamento contempla también la posibilidad de que la autoridad ordene la reapertura del sumario cuando estime que la investigación requiere nuevas diligencias antes de adoptar una decisión definitiva (art. 37).

Finalmente, cuando corresponda aplicar una medida disciplinaria, ésta deberá encontrarse prevista en el estatuto administrativo aplicable al funcionario investigado, ya sea el Estatuto Administrativo, un estatuto especial o la normativa que regule específicamente su relación funcionaria (art. 39).

Observación práctica

Conclusiones

La Resolución N.º 510 organiza el procedimiento disciplinario instruido por la Contraloría General de la República en una secuencia claramente definida de actuaciones que buscan compatibilizar la eficacia de la investigación con el respeto de las garantías del debido proceso.

Desde el inicio del sumario hasta la dictación de la resolución final, el reglamento distingue tres etapas fundamentales: la investigación de los hechos, la formulación de cargos con la correspondiente oportunidad de defensa y, finalmente, la resolución del procedimiento por la autoridad competente. Cada una de estas fases cumple una función específica dentro del proceso y se encuentra regulada por reglas destinadas a asegurar la objetividad de la investigación y el derecho de defensa del funcionario.

Uno de los aspectos más relevantes del reglamento es la especial importancia que atribuye al rol del fiscal instructor. Lejos de concebirlo únicamente como un órgano encargado de reunir antecedentes de cargo, la Resolución N.º 510 le impone expresamente el deber de actuar con imparcialidad, investigar con igual celo los antecedentes favorables y desfavorables al funcionario y fundar todas sus decisiones. Esta exigencia atraviesa todo el procedimiento y constituye una de las principales garantías previstas por el reglamento para asegurar un proceso disciplinario racional y justo (art. 10).

En definitiva, la Resolución N.º 510 no sólo regula la forma en que deben desarrollarse los sumarios administrativos instruidos por la Contraloría General de la República, sino que también establece un procedimiento general orientado al esclarecimiento objetivo de los hechos, procurando que toda decisión disciplinaria se adopte sobre la base de una investigación completa, fundada y respetuosa de los derechos de quienes intervienen en ella.