Reclamo de ilegalidad municipal: impugnar judicialmente una sanción

Reclamo de ilegalidad municipal: la vía para impugnar judicialmente una sanción disciplinaria

La resolución de un sumario administrativo puede producir consecuencias especialmente graves para un funcionario municipal. Una censura, una multa o una suspensión afectan su carrera funcionaria y sus calificaciones. La destitución, por su parte, pone término a sus servicios y puede limitar posteriormente su reingreso a la Administración del Estado.

Cuando la sanción ha sido impuesta y los recursos administrativos no permiten corregirla, surge una pregunta fundamental: ¿cuál es la vía judicial adecuada para impugnarla?

Aunque el recurso de protección suele ser la primera alternativa que se considera, no siempre es el mecanismo apropiado para solicitar una revisión completa de un sumario administrativo municipal. Si lo que se pretende discutir son los cargos, la prueba, el derecho de defensa, la prescripción, la motivación o la legalidad de la sanción, el ordenamiento contempla una acción especial: el reclamo de ilegalidad municipal regulado en el artículo 151 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Una vía especial para los actos municipales

El reclamo de ilegalidad permite impugnar las resoluciones u omisiones ilegales de una municipalidad o de sus funcionarios. Puede ejercerlo la persona directamente agraviada por la actuación municipal, categoría que comprende al funcionario afectado por el decreto alcaldicio que le impone una medida disciplinaria.

La importancia de esta acción radica en su carácter contencioso-administrativo. No se limita a proporcionar una protección urgente y provisional, sino que permite a la Corte de Apelaciones controlar la legalidad del acto municipal y, cuando sea necesario, examinar los vicios producidos durante el procedimiento que condujo a su dictación.

En materia disciplinaria, el objeto inmediato de la impugnación será normalmente el decreto alcaldicio que aplica la sanción. Sin embargo, su ilegalidad puede derivar de defectos anteriores del sumario: cargos imprecisos, rechazo injustificado de prueba, falta de imparcialidad, utilización de antecedentes ilícitos, omisión de la prueba defensiva, sanción por hechos no imputados o ausencia de motivación.

De este modo, los vicios del procedimiento pueden proyectarse sobre el decreto terminal y justificar su anulación cuando hayan influido decisivamente en el resultado.

¿Por qué no siempre procede el recurso de protección?

El recurso de protección es una acción cautelar destinada a restablecer rápidamente el ejercicio de determinados derechos fundamentales frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarios. Su tramitación breve resulta apropiada cuando existe una afectación urgente que puede ser comprobada sin una discusión extensa.

Sin embargo, revisar un sumario administrativo suele exigir algo diferente. Puede ser necesario estudiar un expediente voluminoso, comparar declaraciones, analizar la pertinencia de diligencias rechazadas, establecer si operó la prescripción o determinar si la sanción se corresponde con los cargos formulados. Estas materias exceden, en muchos casos, la naturaleza urgente y cautelar de la protección.

La existencia de una acción especial no significa que el recurso de protección sea absolutamente improcedente frente a cualquier actuación disciplinaria. Pueden presentarse situaciones excepcionales que requieran tutela constitucional inmediata. No obstante, cuando el objetivo es obtener un pronunciamiento declarativo sobre la legalidad del procedimiento y del decreto sancionatorio municipal, el reclamo del artículo 151 presenta una estructura más adecuada.

Así lo sostuvo la Corte de Apelaciones de Santiago en sentencia de 12 de mayo de 2025, Rol Protección N.º 26.131-2024. En ese caso, una funcionaria municipal recurrió de protección contra los decretos que dispusieron su destitución y rechazaron su reposición. Aunque formalmente impugnaba esos actos, sus alegaciones exigían revisar la investigación administrativa, la formulación de cargos, el rechazo de determinadas pruebas, la prescripción y la prolongación del sumario. La Corte concluyó que esa revisión debía plantearse mediante el reclamo de ilegalidad municipal especialmente previsto por el legislador y no a través de la acción cautelar de protección.

¿Qué ilegalidades pueden reclamarse?

El reclamo no constituye una nueva instancia disciplinaria destinada simplemente a obtener una valoración más favorable. Debe fundarse en una infracción jurídica concreta que afecte al funcionario.

Entre los vicios que pueden justificar la reclamación se encuentran los siguientes:

La incompetencia de la autoridad que ordenó el procedimiento, designó al fiscal o impuso la sanción puede afectar la validez de lo obrado. La potestad disciplinaria solo puede ejercerse por los órganos y autoridades expresamente habilitados por la ley.

También puede reclamarse la falta de imparcialidad del fiscal, especialmente cuando existan circunstancias que comprometan objetivamente su independencia o cuando la investigación se haya orientado exclusivamente a confirmar la acusación, omitiendo diligencias relevantes para la defensa.

La formulación de cargos constituye otro aspecto central. Los cargos deben describir de manera clara, precisa y concreta la conducta atribuida, su contexto y los deberes funcionarios presuntamente infringidos. Una acusación excesivamente genérica puede impedir que el funcionario comprenda de qué debe defenderse.

La negativa injustificada a recibir pruebas también puede configurar una ilegalidad. El artículo 136 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales reconoce al inculpado el derecho a presentar descargos y solicitar o acompañar prueba. Si una diligencia pertinente es rechazada sin una motivación suficiente y ello impide acreditar una defensa, el vicio puede influir decisivamente en el resultado.

Igualmente pueden discutirse la prescripción de la acción disciplinaria, la sanción por hechos que no fueron materia de cargos, la ausencia de culpabilidad, la falta de relación entre la conducta y el resultado imputado, o una motivación que no se haga cargo de los antecedentes favorables al funcionario.

Finalmente, la medida aplicada debe ajustarse a las sanciones previstas por el Estatuto y encontrarse debidamente justificada de acuerdo con la gravedad de la infracción y las circunstancias atenuantes o agravantes. La resolución no puede limitarse a reproducir las conclusiones del fiscal sin explicar por qué corresponde imponer precisamente esa sanción.

No todo defecto formal permite anular la sanción

El artículo 142 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales dispone que los vicios de procedimiento no afectan la legalidad del decreto sancionatorio cuando recaen en trámites que no han tenido una influencia decisiva en el resultado del sumario.

Por ello, no basta con identificar cualquier incumplimiento formal. El reclamo debe explicar de qué manera la irregularidad afectó el derecho de defensa o influyó concretamente en la decisión.

Por ejemplo, si se rechazó la declaración de un testigo, será necesario indicar qué hecho relevante pretendía acreditar y cómo esa información podía modificar la responsabilidad atribuida. Si los cargos fueron imprecisos, debe explicarse qué aspecto de la imputación no pudo ser comprendido o controvertido. Si se omitió valorar un documento, debe mostrarse por qué su contenido era incompatible con la conclusión sancionatoria.

Esta exigencia obliga a vincular cada vicio con el perjuicio sufrido. Los defectos que causan indefensión o inciden en la determinación de los hechos poseen una entidad diferente de las irregularidades puramente formales que no modifican el resultado.

La primera etapa se presenta ante el alcalde

El reclamo de ilegalidad municipal tiene una estructura especial. No se interpone inmediatamente ante la Corte de Apelaciones.

La persona agraviada debe reclamar primero ante el alcalde dentro de treinta días, contados desde la notificación administrativa del acto. Tratándose de una sanción disciplinaria, el cómputo normalmente comenzará con la notificación del decreto que impone la medida o del acto que se determine como objeto preciso de la impugnación.

En esta presentación deben identificarse claramente el decreto reclamado, las normas infringidas, la forma en que se produjo la ilegalidad y el perjuicio ocasionado al funcionario. No resulta aconsejable formular una reserva genérica de argumentos para desarrollarlos después ante la Corte. La reclamación inicial debe contener desde el comienzo una exposición completa y ordenada de las ilegalidades denunciadas.

Si el alcalde rechaza el reclamo mediante resolución fundada, se abre la posibilidad de acudir a la Corte de Apelaciones. La misma consecuencia se produce si no se pronuncia dentro de quince días desde la recepción de la presentación, caso en el cual la ley considera rechazado el reclamo.

La reclamación ante la Corte de Apelaciones

Rechazado expresa o tácitamente el reclamo municipal, el afectado dispone de quince días para reclamar ante la Corte de Apelaciones respectiva.

Si existe una resolución expresa, el plazo se cuenta desde su notificación. Si opera el rechazo por silencio, se computa desde el vencimiento de los quince días que tenía el alcalde para pronunciarse. En este último caso, resulta importante solicitar al secretario municipal la certificación correspondiente.

El escrito judicial debe señalar con precisión el acto impugnado, la norma infringida, la forma en que se produjo la contravención y las razones por las cuales perjudica al reclamante. La Corte dará traslado al alcalde y podrá abrir un término probatorio cuando lo estime necesario.

Esta posibilidad de rendir prueba confirma que el reclamo posee una amplitud diferente del recurso de protección. Aunque su objeto continúa siendo controlar la legalidad, su procedimiento permite abordar controversias que requieren acreditar hechos relevantes.

La Corte también puede dictar una orden de no innovar si la ejecución del acto puede ocasionar un daño irreparable. En el caso de una destitución, esta solicitud puede ser especialmente importante, aunque su concesión dependerá de las circunstancias y de los antecedentes acompañados.

¿Qué puede resolver la Corte?

Si acoge el reclamo, la Corte puede anular total o parcialmente el acto impugnado. También puede ordenar que se dicte la resolución necesaria para corregir una omisión o reemplazar la decisión anulada.

En un procedimiento disciplinario, ello puede traducirse en dejar sin efecto el decreto sancionatorio, ordenar que se corrija una etapa viciada o disponer que la autoridad vuelva a pronunciarse respetando las garantías omitidas.

La ley permite además solicitar que se declare el derecho a obtener una indemnización de perjuicios. Si la Corte realiza esa declaración, la determinación y cobro de la indemnización deben perseguirse posteriormente ante los tribunales ordinarios conforme al procedimiento correspondiente. En ese nuevo juicio ya no puede volver a discutirse la ilegalidad previamente declarada.

Reposición, Contraloría y reclamo de ilegalidad

El funcionario municipal dispone de diferentes mecanismos de impugnación, pero estos no deben ejercerse sin una estrategia común.

El artículo 139 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales contempla una reposición fundada contra el decreto sancionatorio, que debe presentarse dentro de cinco días. Asimismo, el artículo 156 permite reclamar ante la Contraloría General de la República por vicios de legalidad que afecten los derechos estatutarios, dentro del plazo general de diez días hábiles.

Estas vías no deben confundirse con el reclamo de ilegalidad del artículo 151. Poseen autoridades competentes, plazos y efectos distintos. Tampoco debe asumirse que la presentación de una de ellas reemplaza automáticamente a las demás o conserva todos sus plazos.

El artículo 54 de la Ley Nº 19.880 impide que una persona deduzca ante los tribunales la misma pretensión que mantiene pendiente ante la Administración. La sentencia de la Corte de Santiago antes citada aplicó esta regla porque la funcionaria había reclamado ante Contraloría y dicha presentación todavía no estaba resuelta.

Aunque la reclamación administrativa interrumpe el plazo para ejercer la acción jurisdiccional en los términos del artículo 54, la coordinación con la etapa previa del reclamo municipal puede plantear dificultades. Por ello, no resulta prudente confiar en que una reposición o una reclamación ante Contraloría extenderán automáticamente el plazo de treinta días para reclamar ante el alcalde.

La elección de la vía debe realizarse desde el comienzo

Cuando se notifica una sanción disciplinaria municipal, los plazos comienzan a correr de inmediato y algunos son particularmente breves. Antes de presentar recursos paralelos, es necesario definir qué se busca obtener, cuál es el vicio principal y qué órgano tiene facultades para otorgar la solución pretendida.

Si el objetivo es que un tribunal examine la legalidad del decreto sancionatorio y de los vicios decisivos del sumario, el reclamo de ilegalidad municipal ofrece una vía específicamente diseñada para ese control. Permite discutir la infracción normativa, solicitar una orden de no innovar, rendir prueba cuando sea necesario y obtener la anulación total o parcial del acto.

La principal enseñanza de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago no consiste en que el recurso de protección jamás pueda utilizarse frente a una sanción municipal. Su importancia radica en recordar que la revisión judicial integral de un sumario no debe confiarse automáticamente a una acción cautelar cuando existe un procedimiento contencioso-administrativo especial.

En materia disciplinaria, elegir correctamente la vía no es una cuestión puramente formal. Puede determinar si las ilegalidades denunciadas serán efectivamente examinadas o si la impugnación será rechazada sin que el tribunal llegue a pronunciarse sobre el fondo.